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L’approche territoriale du développement économique de l‘Afrique


Face à la crise qui est mondiale, ou globale, il n’est aujourd’hui plus possible d’ignorer les processus de décentralisation en cours. Ceux-ci visent certes à plus de démocratie par la proximité qu'elle suppose, mais aussi et peut-être surtout, ils encouragent les niveaux politiques sub nationaux à jouer un rôle économique plus actif. L’enjeu concerne tous les Etats et toutes les Régions, au Sud comme au Nord pour reprendre une distinction qui se révèle de plus en plus inadaptée.

Le développement à partir des territoires ne prendra tout son sens et ne sera efficace et efficient qu'à la condition d'une bonne synergie et d'un travail coopératif entre tous les acteurs qui œuvrent au développement du territoire. C'est l'approche multi acteurs : collectivités locales (régions et villes), PME, ONG, associations, organismes de recherche et de formation, organisations et institutions locales (chambres consulaires, organisations de producteurs, syndicats...)… L'enjeu est que ces acteurs soient convaincus que, dans le respect de l'autonomie de chacun, l'addition de leurs expertises et de leur valeur ajoutée dans un véritable plan stratégique de développement permette enfin le changement d'échelle et des résultats concrets et mesurables, dans les domaines clés de l'emploi, des revenus, du développement durable. Cela passe nécessairement par la création d'activités économiques, indispensables à l'atteinte des Objectifs du Millénaire (santé, éducation, accès aux biens communs essentiels....). Ces stratégies de développement local ne peuvent être construites que par les acteurs locaux eux-mêmes, la coopération internationale pouvant être un appui majeur et créer des effets leviers essentiels pour ce changement d'échelle nécessaire.

Mais les dynamiques locales, sous réserve de s’inscrire dans le respect, ou le cadre des politiques économiques conduites par les Etats, doivent être partie prenante des efforts de démocratisation et de modernisation de la gouvernance à chacun des niveaux, ce que le Comité des Régions de l’Union européenne désigne par la gouvernance à multi-niveaux.

Du local au global et réciproquement. Les gouvernements, les présidents de régions ou provinces et les maires doivent travailler ensemble. La question de l’articulation ne peut être dissociée des gouvernances et dynamiques territoriales, locales ou régionales. Le territoire ne doit pas être un territoire-terrier. Il s'inscrit dans un environnement inter-régional, national, sous-régional, international. D'où l'intérêt de cette approche multi-niveaux, consubstantielle de l'approche multi-acteurs.

Il ne s'agit pas de considérer que les territoires ont besoin de l'Etat ou des institutions internationales seulement pour le financement de leurs projets, mais aussi en termes stratégiques et de cohérence des plans de développement : l'exemple de l'agriculture et de la sécurité alimentaire est un des plus significatifs. Des avancées concrètes sur ce sujet crucial exigent (exigeraient) un pacte d'actions  coopératives entre les différents niveaux concernés : le territoire et ses acteurs, l'Etat et ses services de l'agriculture, les institutions financières, les institutions internationales (PNUD, FAO).  Pacte fondé sur la confiance et la clarification de qui est le plus pertinent sur telle ou telle dimension (subsidiarité).

L’économie dite informelle particulièrement dynamique en Afrique, comme dans certains pays du sud de l’Europe, constitue en ce sens l’un des éléments forts de ce dynamisme parce que c’est souvent à ce niveau, et sous cette forme, que naissent les grandes entreprises performantes du système formel . Comme le souligne Ousmane SY*, coordinateur de l’ARGA (Alliance pour Refonder la Gouvernance en Afrique) et administrateur de Global local forum, « il s’agit d’une économie réelle, la plus vivante du continent avec des sources de revenus et qui fait vivre le plus de gens et qui emploie le plus de main-d’œuvre. Si les administrations locales rentrent en dialogue avec ce secteur informel, créent les conditions institutionnelles favorables pour que ce secteur puisse exprimer son potentiel, c’est une des voies les plus prometteuses pour dynamiser l’économie du continent. C’est en effet sur la base d’économies locales dynamiques que l’on peut construire des économies nationales solides, d’autant que l’Afrique doit vivre de ses propres ressources ».

Mais la crise économique, qui est aussi globale, a mis clairement en relief le poids de l'interdépendance économique, financière et politique, ainsi que la compétition et la coopération qui se sont accentuées ces dernières décennies non seulement entre  états, organisations internationales,  entreprises multinationales et les marchés financiers mais aussi entre les villes et grandes agglomérations et territoires locaux.

En outre les échanges commerciaux internationaux s'intensifient de plus en plus et englobent non seulement les produits intra-industries des multinationales mais aussi les marchandises produites par des petites et moyennes entreprises locales ou régionales plus ou moins spécialisées. Les nouvelles technologies d'information et de communication et un système mondial de transport rapide font de la mobilité des personnes, des produits et des capitaux un élément-clé de ce processus de mondialisation. 

Dans le même temps, le développement économique se manifeste à travers une régionalisation et une urbanisation croissantes (phénomène de métropolisation). C'est une nouvelle organisation de l'espace économique qui se met en place avec une reconnaissance nouvelle des territoires. L'émergence de clusters économiques et de réseaux internationaux de distribution renforce le rôle de l'échelle régionale. La politique d’émergence et d'implantation des entreprises s'intéresse davantage à des facteurs régionaux pouvant créer un environnement favorable à leurs activités et réduire leurs frais de transactions, par exemple par des  infrastructures bien développées, la présence d'entreprises et de services complémentaires, des centres universitaires et scientifiques dynamiques et reconnus ou bien  la disponibilité d'une main-d'œuvre plus ou moins qualifiée. Ce sont de véritables stratégies de développement territorial et non plus seulement sectoriel qui se mettent ainsi en place, ce qui suppose des moyens et modalités de gouvernance responsable ou « durable ».

Ainsi que le soulignent les responsables de l’UNCDF* à Dakar, l’évolution démographique de l’Afrique et les migrations qui en résultent posent de nouveaux problèmes de gouvernance territoriale et appellent à réfléchir à la pertinence des échelles et à leurs articulations et équilibres. C’est aussi une question d’aménagement du territoire avec de fortes disparités : de fortes densités urbaines avec des zones isolées, peu peuplées et excentrées. Les seuls périmètres urbains ne sont plus adaptés aux réalités, les villes s’étendent et leur empreinte spatiale est plus large que celle des collectivités locales. Si la mise en place de « régions » n’est pas pertinente partout - la décentralisation ne peut ignorer la diversité culturelle, territoriale, économique - la promotion de cette échelle et la création de régions collectivités locales pourrait permettre de gérer le développement économique, les évolutions environnementales et de définir des priorités de développement.

Alors que l’urbanisation a pu être vue comme ingérable et contreproductive, elle est aujourd’hui considérée comme un élément-clé de la croissance économique, mais aussi de la créativité qu’elle génère (cf. le concept développé par Florida sur les villes créatives). Dans beaucoup de pays, ce sont les villes qui montrent la voie face aux défis du développement global avec plus de la moitié de la population de la planète et 75 % de la production économique mondiale. Force est de constater que si le développement des villes et territoires dépend naturellement de la capacité des élus et responsables à valoriser richesses et potentialité, certains territoires - villes et leur hinterland - apparemment moins « favorisés » s’en sortent mieux du fait de leur dynamisme mobilisateur et, par exemple, de leur aptitude à mobiliser les diasporas et réseaux ainsi que leur ouverture sur l’extérieur.

Le principe de l’intervention des collectivités publiques est donc désormais admis même par les plus libéraux. Comme la BEI en Europe, la Banque Africaine de Développement cherche désormais à renforcer la viabilité et la compétitivité des villes et régions africaines afin de leur permettre de jouer le rôle de véritables moteurs. La BAD vient de publier ses nouvelles orientations en prenant appui sur l’élaboration d’une véritable stratégie de développement urbain qu’elle a baptisée «Transformer les cités et villes d’Afrique en moteurs de la croissance et économique et du développement social»*. Ce document nous apprend ainsi que Nairobi, qui compte environ 5% de la population Kenyane, produit 1/5 de la richesse de ce pays. Comme le souligne Serge Tchaha*, il est donc clair que les villes sont un facteur essentiel du développement.

La Banque ainsi décidé d’intervenir dans trois domaines prioritaires des collectivités comme facteurs de développement économique : 1) L’investissement dans l’infrastructure et la maintenance (transport, énergie, santé, éducation,…) / 2) la gouvernance urbaine (Renforcement de la gouvernance institutionnelle (la nécessaire confiance ou crédibilité)  des municipalités et territoires. Soutien au processus de décentralisation. / 3) le développement du secteur privé (Appui aux opérateurs privés. Encourager et soutenir les marchés financiers locaux. Promouvoir les partenariats public-privé -PPP- viables).

En Afrique, avec celle de l’énergie, la question des transports est sans doute plus particulièrement prioritaire parce qu’elle conditionne tant les échanges entre agents économiques, que la circulation des personnes et des biens, des idées et des services. Mais elle doit être posée de manière cohérente, de manière complémentaire entre les différents niveaux de gouvernance. Le déficit de liaisons routières et ferroviaires, souvent hérité de la période coloniale et donc centré sur la Métropole,  oblige à repenser et réorganiser, les liaisons entre les centres de production et ceux de consommation, localement et régionalement et d’opérer le désenclavement des différentes zones de production et de peuplement, aux niveaux continental, régional et local.

C’est la consolidation des échanges entre peuples, notamment avec la coopération décentralisée, qui est concernée et qui est susceptible de stimuler la croissance économique, commerciale.

Le fait que l’environnement soit désormais plus favorable, ou à minima moins défavorable, en dépit d’obstacles persistants dans certaines régions, notamment en matière de sécurité, contribue à changer la donne. Pour le FMI, l’Afrique est partie pour connaître une croissance de 6% cette année, soit la même qu’en Asie. Idem pour la Banque mondiale qui pronostique que le continent «pourrait être au bord d’un décollage économique, tout comme la Chine il y a trente ans et l’Inde, il y a vingt ans». Voilà qui devrait remettre en question la pertinence de certaines politiques d’aide internationale au profit d’un vrai dialogue des territoires et des cultures.

* Texte présenté par Global local forum,  à l'occasion d'Africités 2012. Contributeurs : Ousmane Sy, ancien ministre malien, coordinateur de l’Alliance pour Refonder la Gouvernance en Afrique / Christel Alvergne (UNCDF) /  Serge Tchaha (Afrique Expansion).