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L’intégration frontalière, élément central et partagé dans l’agenda de l’Amérique latine et des Caraïbes, par Nahuel Oddone


Résumé. En Amérique latine et Caraïbes, le développement économique des zones frontalières est une réalité aujourd’hui mieux prise en compte. L’infrastructure régionale renforce les intégrations frontalières pour réduire les asymétries territoriales entre États-nations.

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Auteur. Nahuel ODDONE, est expert en intégration régionale et développement local comme en coopération décentralisée et coopération transfrontalière. Il est chercheur au CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), au Mexique et au Centre d’études para-diplomatiques de Buenos Aires.

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Texte (1). Les principales lignes conceptuelles pour analyser la coopération régionale dans le domaine de l’intégration frontalière :

Les frontières sont un espace territorial idéal pour l’expérimentation sociale de l’intégration régionale.

Les frontières sont des espaces interétatiques où se concentrent les relations entre les populations locales (relations de contiguïté) et l’action des différents niveaux de l’État (relations interinstitutionnelles et multi-niveaux). La perception des frontières a évolué d’une représentation en tant que fin des États vers celle d’aires stratégiques idéales pour une mise en pratique sociale d’intégration régionale. La dialectique entre la mobilisation des régions elles-mêmes et les politiques nationales de cohésion territoriale doit créer des cercles vertueux entre le capital social et la politique publique, en consolidant les capacités de développement spécifiques que les territoires exigent.

L’intégration frontalière est un élément central et partagé dans l’agenda de l’Amérique latine et des Caraïbes.

La différence apparente entre sécurité frontalière et développement économique frontalier constitue les deux faces d’une même monnaie, une image partagée dans toutes les zones de frontière d’Amérique latine et des Caraïbes basée sur le manque d’égalité d’opportunités, et dans les asymétries aussi bien au niveau national qu’inter-régional, qui limitent les stratégies de développement personnel et sociétales, c’està- dire, l’impossibilité de générer une transformation productive avec de l’équité (2). Cette donnée n’invalide pas les difficultés majeures que suppose la construction d’un développement économique avec de l’équité sociale dans des territoires à fort taux d’insécurité. Comme le montre clairement une série d’études, les conditions de sécurité humaine et les facteurs culturels sont déterminants dans le développement économique.

L’infrastructure régionale est un élément de lien dans le processus d’intégration frontalière.

L’Amérique latine et les Caraïbes se caractérisent par l’immensité du continent mais subissent une série d’obstacles naturels qui ont rendu difficile leur intégration physique. L’Initiative pour l’Infrastructure régionale sud-américaine (IIRSA) aujourd’hui intégrée dans le COSIPLAN de UNASUR, le Projet d’intégration et de développement de Mésoamérique (PM) et le Réseau international de routes mésoaméricaines (RICAM) ont été élaborés dans la logique qui vise à proposer une plus grande interconnexion.

Le développement d’une infrastructure qui augmente ou rende plus facile le contact entre les pays peut stimuler l’intégration productive car elle rapproche des espaces économiques, réduit les barrières physiques au commerce, réduit les coûts de transport et élargit la taille des

marchés. L’intégration productive frontalière se développe via la création et le renforcement de liens et d’enchaînements productifs « vers l’arrière » et « vers l’avant » dans des chaînes de valeur dont les échelons se situent des deux côtés de la frontière.

L’intégration frontalière est une opportunité dans la réduction des asymétries et l’obtention de l’égalité.

Les brèches productives ont leur corrélation territoriale (3). La convergence productive implique la fermeture des brèches de productivité avec les pays les plus compétitifs, mais aussi la réduction de l’hétérogénéité structurelle interne dans chaque pays et dans les frontières aux conditions caractéristiques de chacun de ses voisins.

Face aux brèches territoriales qui existent dans les capacités productives, les niveaux de revenus et l’intensité des carences de base dans les zones de frontière, les fonds de cohésion sociale peuvent niveler le terrain de jeu entre les différentes unités (4). La redistribution dans l’objectif d’une plus grande égalité d’opportunités et de droits fait partie du rôle de l’État (5) mais aussi de celui du processus d’intégration régionale avec la création d’autres fonds structurels spécifiques destinés

à générer des convergences et réduire les asymétries territoriales entre les Etats-Nations et en leur sein.

Un développement économique mieux réparti territorialement, où des vecteurs de productivité et de compétitivité puissent être créés dans les zones de frontière, contribue à la possibilité de pallier l’hétérogénéité structurelle qui caractérise les économies latino-américaines, compte tenu de la coexistence dans une même économie de secteurs hautement productifs aux côtés du poids significatif et relatif des secteurs de faible productivité (6).

L’intégration frontalière dans le cadre des processus d’intégration régionale en vigueur face à la tendance croissante des coopérations bilatérales renforcées.

Au-delà de la norme créée par les processus d’intégration régionale, notamment dans la Communauté Andine des Nations et dans le Mercosur, on observe aujourd’hui une tendance croissante à la bilatéralisation des accords en matière d’intégration frontalière. Il est possible d’identifier de nombreux exemples en Amérique latine ce qui a été appelé « coopérations bilatérales renforcées » (7).

Les coopérations bilatérales renforcées consistent généralement en des accords politiques de haut niveau signés par les Présidents qui, s’ils font partie d’un même espace d’intégration régionale, décident d’avancer de façon bilatérale sur des contenus pragmatiques qui font partie d’un agenda d’intégration frontalière.

Les autorités infranationales sont des actrices fondamentales de l’intégration frontalière.

Dans une classification virtuelle du degré d’intérêt pour l’intégration territoriale en Amérique latine et dans les Caraïbes, il est possible de démontrer comment les unités infranationales sont les institutions publiques les plus directement intéressées dans les processus d’intégration frontalière. Ce qui précède met l’accent sur la nécessité de renforcer les capacités de mise en projet et de gestion des acteurs infranationaux. Les acteurs infranationaux peuvent contribuer à la définition d’un agenda de gouvernance et de développement frontalier dans le cadre des processus d’intégration régionale. L’intégration régionale mise en place à partir des processus nationaux de décentralisation respectifs, cherche à éviter la duplication d’objectifs, fonctions et services entre entités et institutions de chaque côté de la frontière, tout comme elle cherche une combinaison équilibrée de politiques et de stratégies de gouvernance dans ses dimension verticale et horizontale.

L’intégration frontalière ferme les brèches et ouvre la voie.

L’Amérique latine et les Caraïbes ont décidé que, à l’horizon stratégique de long terme, égalité, croissance économique et soutenabilité environnementale doivent aller de pair, se soutenir mutuellement et se renforcer dans une dialectique vertueuse (8). L’intégration frontalière

parvient à se concrétiser dans cette projection.

Les territoires et les populations des frontières ont besoin de recréer des conditions d’égalité à partir desquelles ils pourront générer de la croissance économique et du développement durable.

Dans les frontières, on vit le manque d’égalité. Les différences interrégionales, les différences sectorielles, les inégalités dans la répartition territoriale de la richesse, les difficultés dans l’accès à la propriété privée, à la construction urbaine et le manque de soutenabilité environnementale.

Une réponse à l’inégalité réside dans l’amélioration des conditions d’employabilité de la population et l’augmentation simultanée de la productivité territoriale des régions de frontière et des pays en général. Pour parvenir à l’augmentation de l’employabilité associée à la croissance de la productivité, les actions publiques des États sont nécessaires, tant au niveau national que dans le cadre des processus d’intégration régionale.

Les frontières sont un espace intéressant dans l’expérimentation sociale de l’intégration régionale. Elles permettent la mise en oeuvre d’actions et de politiques publiques différenciées et sélectives pour aboutir à une transformation productive doublée d’équité socio-territoriale.

À continuation, se présentent quelques éléments à prendre en compte dans la mise en place d’un agenda transnational pour l’intégration frontalière de l’Amérique latine et des Caraïbes :

L’identification et la clarification des objectifs communs.

La définition des objectifs communs (principaux et dérivés) constitue l’un des facteurs les plus importants pour la soutenabilité à long terme et le succès des réformes proposées. Elle participe aussi d’un plus grand degré d’engagement, d’appropriation, et par conséquent, exige une participation active des acteurs impliqués.

• La mise en place d’une structure organisationnelle adéquate en cohérence avec les processus institutionnels caractéristiques des différents pays qui puisse intégrer les réformes nécessaires dans la législation municipale.

L’utilisation à bon escient des alliances existantes et la création de nouvelles.

La valorisation des espaces de dialogue et de collaboration existants peut faciliter le positionnement de la thématique d’intégration frontalière entre les acteurs sociaux et politiques de l’Amérique latine et des Caraïbes. La construction d’agendas communs avec un schéma participatif génère alors le développement de nouvelles capacités, la consolidation du capital social et le surgissement de nouveaux leaderships dans la population qui permettent d’appuyer les avancées tendant à réduire les asymétries socio-territoriales des zones de frontière.

Il faut renforcer le dialogue (ad hoc ou institutionnel) entre les leaders nationaux et locaux pour parvenir à une association de type horizontal avec une reconnaissance mutuelle et inclusive dans les associations verticales existantes en matière d’intégration frontalière.

L’esquisse de mécanismes d’évaluation qui permettent de mesurer les résultats socio-économiques de l’intégration frontalière et le renforcement des capacités des autorités infranationales.

Les TIC représentent un outil fondamental dans le montage de ces systèmes de capitalisation de bonnes pratiques dont l’utilité surgit à partir de deux éléments fondamentaux : l’évaluation des expériences et la socialisation des résultats les plus satisfaisants. La création d’un Observatoire pour l’Intégration Frontalière focalisé sur la capitalisation d’expériences et le transfert de bonnes pratiques peuvent aider à dynamiser les processus territoriaux de frontière. La CEPAL met à disposition toute sa structure institutionnelle pour contribuer à l’élaboration de l’observatoire.

La création d’un espace de participation effective pour le secteur privé dans le cadre des processus d’intégration frontalière.

Le secteur public et le secteur privé ont des responsabilités complémentaires. Les actions du secteur privé doivent être considérées comme un complément des efforts du secteur public, pas comme un substitut à ses responsabilités. Il est important de s’assurer que le secteur privé n’interfère pas dans la sphère des responsabilités gouvernementales, notamment dans les aspects liés au cadre de régulation, les négociations d’accords et les politiques publiques dans chaque domaine spécifique.

Le secteur public doit « séduire » le secteur privé pour que ce dernier puisse réaliser des investissements productifs socialement responsables.

La mise en oeuvre de canaux effectifs de communication et la recherche de stratégies de visibilité destinées à valoriser les bénéfices de l’intégration frontalière.

L’accès à une information claire et opportune, démocratique, est nécessaire pour impliquer pleinement les acteurs concernés. Il est indispensable de distribuer du matériel d’information comme des manuels de bonnes pratiques et de méthodologies, des communiqués officiels, de notes techniques pour contribuer à un « changement d’image » des frontières en Amérique latine et dans les Caraïbes. L’adoption et la mise en place d’un agenda thématique peut être utile mais implique une large gamme d’acteurs, ce qui en certaines occasions peut rendre difficile la conciliation des intérêts. Des déficiences dans la communication et dans la construction de consensus peuvent accroître le risque de retard dans l’adoption et/ou la mise en oeuvre de mesures politiques ou économiques.

D’autre part, la création d’un agenda spécifique d’événements de haut niveau (séminaires, conventions, ateliers, conférences, etc.) dans les différents pays de la région qui permette aux politiques, secteurs d’intérêt et populations locales de prendre conscience des bénéfices qu’ils peuvent retirer de l’intégration frontalière. Le développement de ces actions implique l’identification des acteurs stratégiques situés à différents niveaux institutionnels de gouvernance ainsi que l’adoption d’une vision qui intègre l’ensemble des acteurs.

1. L’auteur remercie Diana Burgos-Vigna (Université de Cergy-Pontoise, équipe de recherches CICC) pour sa traduction.

2. CEPAL, La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, CEPAL, Santiago de Chile, 2010.

3. CEPAL, La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, CEPAL, Santiago de Chile, 2010.

4. ibid

5. ibid

6. CEPAL, Cambio estructural para la igualdad (Síntesis), CEPAL, Santiago de Chile, 2012.

7. José Luis Rhi Sausi y Nahuel ODDONE, “Cooperación Transfronteriza e Integración : Oportunidades para el desarrollo del Perú”, en S. Moya Mena (ed.), Las Fronteras : Espacios de encuentro y cooperación, Costa Rica, FLACSO/CAF, 2012.

8. CEPAL, La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, CEPAL, Santiago de Chile, 2010.