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Construire de nouveaux modèles de développement local, par Luciano Carrino


Résumé : On confond trop souvent développement et croissance économique dans une vision élitiste et agressive. Pourtant le développement est synonyme de “vivre bien“. Il n’est pas pour autant décroissance. La plateforme du millénaire adoptée par tous les gouvernements a choisi le développement solidaire et équitable. La référence au local peu permettre d’y parvenir mais elle n’en est pas la garantie car on peut reproduire à l’échelon local les mêmes travers que dans la gouvernance centralisée. Il faut construire de nouveaux modèles de développement territorial pacifique, équitable, intégré et durable. Le développement local offre de nouveaux espaces à cette exigence éthique.

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Auteur : Luciano Carrino, neuropsychiatre de formation, est expert en coopération internationale au ministère des Affaires étrangères italien et représentant exécutif du Comité scientifique inter-agences des Nations Unies pour la coopération au développement humain. Il a été l’initiateur de nombreux programmes multilatéraux de développement et de coopération décentralisée en Albanie, Angola, Argentine, Bosnie, Bolivie, Colombie, Cuba, Équateur, Salvador, Guatemala, Libye, Honduras, Maroc, Mozambique, Nicaragua, République dominicaine, Afrique du Sud, Sri Lanka, Uruguay et Tunisie. Il a produit et réalisé plusieurs séries éducatives pour la Radiotélévision italienne sur le développement humain et une vingtaine de documentaires sur la pauvreté et le développement humain.
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Texte. La référence au “développement local“ peut devenir un formidable instrument de changement global. Mais seulement à condition d’éclaircir certaines ambigüités, liées à l’utilisation désinvolte des deux mots.

Le mot “développement“ est utilisé souvent avec la signification de croissance économique. Cette utilisation sous entend que, d’abord, il faut se préoccuper d’accumuler les richesses par des mécanismes de marché et après on pourra s’occuper des problèmes de la vie sociale et de l’environnement. C’est une vision commune à des formations politiques conservatrices et progressistes. Les premières mettent l’accent sur l’accumulation des richesses. Les deuxièmes sur la redistribution. Mais, malgré les différences, les deux sont convaincues que les dynamiques de compétition agressive pour le succès individuel, sur le marché et dans la vie sociale, sont naturelles et positives. Elles exprimeraient des tendances humaines profondes qu’il ne faut pas réprimer, sous peine de déprimer le développement général. L’idée est que le bien commun ne peut être assuré que par des leaders forts, intelligents et astucieux qui émergent, plus ou moins démocratiquement, dans la générale compétition et assument le rôle de guider les sorts des sociétés. C’est une vision élitiste très diffuse qui, en considérant essentielles les formes actuelles de la croissance, justifie les stratifications et les dynamiques d’exclusion qui l’accompagnent.

Cependant, dans la plateforme de développement issue des grands sommets des Nations Unies des derniers vingt ans et de l’Assemblée du Millénaire, l’obsession pour la compétition et la croissance est reconnue pour ce qu’elle est : la responsable des déséquilibres et des crises qui affectent la planète. La croissance ne peut être positive que si elle est subordonnée aux objectifs de bien être diffus, pacifique et durable. Elle ne devrait pas être obtenue par la compétition agressive et destructive, mais par des formes de compétition collaborative qui, dans un contexte national et international bien réglementé, sachent concilier la recherche du bien être individuel avec la recherche du bien commun. Dès lors, le développement n’est plus synonyme de croissance mais de “vivre bien“.

Malheureusement, une partie de ceux qui refusent de faire coïncider le développement avec croissance économique, introduisent d’autres ambigüités en faisant référence à une sorte de “croissance humaine“. Pour ceux-ci, le développement serait le fruit de l’épanouissement des capacités des individus rendu possible et concret par l’exercice effectif des libertés démocratiques. Ils exaltent la dimension des capacités, des droits et des libertés individuels. Mais, ce faisant, ils sous entendent que le bien commun est la somme du bien des individus et laissent en ombre la question des responsabilités collectives et de la participation effective de tous les individus aux processus de développement. En exaltant les libertés individuelles, ils oublient de constater que la cohabitation de ces libertés dans la société nécessite des règles. Et que ces règles, jusqu’à présent, même dans les pays de démocratie libérale, ont produit des dynamiques d’exclusion, des privilèges, beaucoup de violence et un développement déséquilibré qui met en danger notre futur. Donc le problème n’est pas seulement d’assurer la liberté créative des individus, mais aussi de changer les règles. Comment aller vers ce changement ?

Il faut changer les règles, mais comment ?

La Plateforme du millénaire met en évidence que la priorité est de combattre l’exclusion, la pauvreté et les déséquilibres, et que cela peut se faire seulement à travers une assomption de responsabilité individuelle et collective dans des sociétés, où le respect des droits de la personne doit être bien harmonisé avec le respect des règles d’une vie sociale basée sur la reconnaissance des intérêts communs qui lient tous les individus. Les promoteurs de la « croissance humaine » finissent souvent par exalter la dimension individuelle de l’identité des personnes et d’en déprimer la dimension sociale, alors que le juste équilibre des deux dimensions seul peut assurer un développement équitable, pacifique et durable.

Depuis quelques années se diffusent aussi les idées de ceux qui critiquent radicalement le concept même de développement, entendu comme obsession pour la croissance économique. Ils notent que l’exaltation de celle-ci sert à imposer aux pays plus pauvres les modèles d’organisation sociale et les valeurs qui servent à maintenir la domination des pays de l’Occident riche. Elle sert aussi à empêcher les révolutions culturelles et les changements de style de vie qui seraient nécessaires si on voulait assurer la survie de tous sur la planète. Mais la décroissance qu’ils proposent comme solution, du moins celle mise en marche par les crises récentes, semble démontrer qu’elle se fait aux dépens des plus pauvres et du bien commun et qu’elle constitue une nouvelle occasion de bénéfices pour les groupes les plus puissants.

Ainsi, l’idée de décroissance devient une idéologie sans effets, si elle met en ombre la relation entre le changement de style de vie et de consommation et le changement profond de l’organisation des sociétés et des relations internationales qui serait nécessaire pour assurer un développement équilibré. Encore une fois, il faut changer les règles, mais comment ?

Si on veut maintenir la référence au « développement », le dépouiller de ses valeurs idéologiques et l’utiliser pour le changement, il convient de faire référence à la définition qui émerge de la Plateforme du millénaire. Dans ce cas, le développement peut être entendu comme le processus à travers lequel les sociétés humaines répondent aux besoins de survie, bien être et sécurité des personnes.

Cette définition remet en évidence la fonction fondamentale des sociétés humaines, qui a été couverte idéologiquement surtout dans le dernier siècle, par le mot développement avec ses allusions au progrès, à la croissance, à l’exaltation de l’individu et à la mise en ombre des aspects sociaux de la vie. D’un coté, la définition affirme que le développement fait partie du mandat naturel de toute société mais, de l’autre, attire l’attention sur le problème éthique et politique de “comment“ les sociétés doivent mettre en pratique leur mandat naturel.

Doit prévaloir la course vers un progrès qui apporte déséquilibres et dangers mortels, ou la recherche du bien être diffus dans l’harmonie et l’équilibre ? Est-ce que les sociétés doivent être organisées de façon stratifiée et autoritaire, sur la base de l’idée que les individus sont très différents entre eux, que certains sont plus importants que les autres pour le bien commun et ont droit, pour cela, à des privilèges ? Ou est-ce qu’elles doivent être organisées de façon participative et démocratique, sur la base de la reconnaissance que, malgré les différences, tout individu est une ressource pour le bien commun ? Doit prévaloir le principe de sélection, qui sacrifie une grande partie de la population, ou celui de solidarité, qui permet d’utiliser les apports de tous, selon leurs capacités, pour le bien commun ?

La Plateforme du millénaire, qui formellement est adoptée par tous les gouvernements du monde, choisit le développement solidaire et dit clairement que le développement doit être équitable, participatif pacifique et durable et doit réduire, en même temps, les conséquences du développement déséquilibré, autoritaire et violent du passé, c’est-à-dire la pauvreté, l’exclusion, la violence, les guerres, la corruption et la dégradation de l’environnement.

Reste à voir comment on peut poursuivre ces objectifs, sachant que les choix éthiques et politiques actuels sont encore très influencés par les vieilles approches autoritaires et d’exclusion, mais que les nouvelles approches participatives sont présentes, bien que de façon encore fragmentaire et minoritaire, dans beaucoup d’expériences de développement. C’est dans ce contexte que la référence au “local“ peut offrir un formidable instrument pour réaliser le changement profond souhaité. Mais à condition d’éclaircir, là aussi, les ambigüités qui l’accompagnent.

Approches du développement

Significations de local, en relation avec les conceptions du développement

- Approches conservatrices, autoritaires, centralistes, sectorielles et paternalistes.

Local veut dire quelque part, périphérique, lieux où se manifestent les retombées du développement national ; terrains où se manifestent les effets des politiques et des choix stratégiques du secteur public et privé ; lieux d’où extraire les matières premières qui servent à la production ; lieux où délocaliser la production des grandes entreprises ; lieux où faire du prosélytisme.

- Approches progressistes et démocratiques, mais avec des visions centralistes sectorielles et paternalistes.

Local veut dire quelque part, communautaire, proche des gens, qui a des racines culturelles. Local, dans ce cas, est compatible avec des approches centralistes, sectorielles et paternalistes, car c’est considéré la base, le terrain plus proche aux gens où les partis politiques, les associations et les acteurs de la “société civile“ et du secteur privé font leur travail et éventuellement du prosélytisme.

- Approches critiques cohérentes avec la Plateforme du millénaire : décentralisées, participatives, intersectorielles, qui voient dans les sociétés locales les protagonistes politiques du changement national et global.

Local est utilisé en opposition à centralisé et indique que le développement doit être promu surtout par les populations organisées qui vivent sur des territoires bien définis où les problèmes peuvent être affrontés de manière à faire converger les apports des différentes institutions et professions qui doivent se complémenter pour gérer les problèmes plus complexes. Dans ce cas, local est lié aux processus de décentralisation, déconcentration, participation démocratique et effective, au rôle actif des sociétés locales et à la négociation de celles-ci avec les institutions et structures de niveaux national et international.

Pour faciliter la réflexion, voici un schéma qui indique différentes significations et connotations du mot local et sa relation avec le territoire, suivant les approches au développement plus diffuses.

En synthèse, il y a un mode de se référer au local qui semble commun aux approches conservatrices et autoritaires et à celles qui se considèrent progressistes et démocratiques. Malgré les différences, ces approches utilisent le mot local sans remettre en cause les principaux instruments de programmation et gestion du développement qui ont permis de maintenir les dynamiques d’exclusion dans les sociétés et le contrôle des élites sur la population : le centralisme, l’autoritarisme, le découpage rigide par secteurs, le paternalisme, et le bureaucratisme.

Connotations du mot local - Rapport entre local et territoire

Le mot local évoque des sentiments plutôt négatifs car il est associé à quelque chose de marginal, limité, de moindre valeur, peu important, arriéré.

Le mot local indique n’importe quel territoire, ou les délimitations géographiques qui correspondent à la compétence périphérique des institutions centrales de l’État. Le mot territoire est utilisé surtout pour indiquer la surface géographique qui appartient à l’État national, ou pour définir les espaces des manœuvres militaires, ou pour indiquer les espaces géographiques occupés par des groupes humains.

Le mot local évoque des sentiments positifs, fait allusion à des lieux, des personnes, des objets et des cultures particulières qui ont de la valeur, qui sont importants pour la qualité personnelle de la vie.

Le mot local indique n’importe quel territoire où travaillent les ONG, les organisations religieuses ou laïques, les services périphériques en contact avec les gens. Local, comme synonyme de communautaire, correspond au territoire occupé par le groupe avec qui on travaille (coopérative, groupe ethnique, association etc.). Lorsque local est associé aux administrations publiques, il indique de préférence le territoire plus petit (communauté, municipalité), entendu comme niveau idéal pour faciliter la participation des gens et des institutions aux stratégies d’action pilotées par les organisations centrales ou privées, qui agissent séparément, par secteurs et souvent en compétition entre elles.

Le mot local évoque sentiments positifs et stimulants car il est associé à l’idée de la solidarité entre ceux qui combattent les conséquences irrationnelles et oppressives du centralisme, de l’autoritarisme et du paternalisme ; il évoque complicité et sentiments d’amitié entre ceux qui reconnaissent les sociétés locales comme les protagonistes politiques d’un développement de qualité capable de valoriser le bien commun, la participation, la cohésion sociale, la nature et les racines culturelles.

Local veut indiquer un territoire bien défini avec ses autorités publiques, ses acteurs sociaux, ses formes de participation, son histoire, ses potentialités naturelles et culturelles, ses problèmes et ses projets. Il indique le territoire des sociétés locales organisées qui correspondent aujourd’hui aux autonomies locales : régions, provinces, départements, municipalités, communes etc. Le développement local, dans ce cas, est celui qui est réalisé par la population d’un territoire qui peut être représentée sur le plan politique et peut dialoguer et négocier avec les responsables du développement national et les acteurs qui influencent le développement global. Local est synonyme de territorial. Toute société locale, quel que soit l’extension de son territoire, est un sujet politique du développement, mais pour avoir des capacités relativement autonomes et un pouvoir de négociation avec les structures centrales de l’État, il faut que son territoire soit suffisamment petit pour avoir des dynamiques participatives effectives, mais suffisamment grand pour avoir la masse critique nécessaire (population, ressources naturelles, infrastructures, services etc.). Généralement, cette masse critique correspond au territoire des régions avec les articulations territoriales subrégionales (provinces, municipalités etc.).

Dans ce cas, la référence au local est parfaitement compatible avec le développement déséquilibré.

Mais, d’autre part, la référence au local est de plus en plus utilisée pour remettre en cause les instruments du développement traditionnel et indiquer comment la Plateforme du millénaire pourrait être mieux mise en pratique. Cette remise en cause se base sur l’idée que le développement local doit être guidé par un sujet politique légitime, capable de négocier avec les instances nationales et internationales.

Ce sujet est la société locale organisée avec son territoire bien défini, ses autorités publiques et ses acteurs sociaux. Ce sont aujourd’hui les autonomies locales : régions, provinces, départements, municipalités, communes et autres dénominations des découpages politico-administratifs des États.

De plus en plus, les sociétés locales de tous les pays revendiquent de pouvoir jouer leur rôle actif dans les processus de développement. La légitimité de ces revendications ne vient pas seulement de l’injuste marginalité à laquelle les États centralistes ont condamné les sociétés locales. Elle vient surtout du fait qu’elles peuvent représenter, mieux que les niveaux centraux, les exigences de changement des populations de leur territoire. Cette légitimité, en somme, se confirme surtout si ces sociétés cherchent à ne pas reproduire, localement, les mêmes dynamiques centralistes, autoritaires, sectorielles et paternalistes des niveaux centraux et cherchent, au contraire, à mettre en place des nouveaux modes de fonctionnement.

En pratique, ce processus est déjà en cours, cars sont innombrables les expériences des sociétés locales qui savent trouver des solutions innovantes aux grands problèmes de la participation effective des personnes à la gouvernance démocratique du développement ; de l’utilisation rationnelle et durable de ressources naturelles, humaines et historiques du territoire dans des processus productifs capables de créer de nouvelles opportunités de travail et valoriser l’environnement ; de l’intégration sociale des personnes les plus exposées aux dynamiques d’exclusion ; de la mise en pratique de solutions innovantes sur les thèmes de l’énergie renouvelable, de la gestion des déchets, des transports, de l’économie sociale, des services à la personne et ainsi de suite. En somme, les sociétés locales sont déjà en train d’expérimenter le changement et se posent légitimement comme des protagonistes du développement cohérent avec la Plateforme du millénaire. Mais elles rencontrent, comme il était prévisible, les résistances des grands pouvoirs économiques, financiers et idéologiques transnationaux et aussi des promoteurs nationaux des visions centralistes et autoritaires qui, malheureusement, sont souvent dans toutes les formations politiques actuelles.

Si les acteurs du développement local prenaient au sérieux leurs potentialités, ils pourraient probablement renouveler le débat politique dans tous les pays. Ils pourraient contribuer à le sortir un peu de la mentalité centraliste et de compétition idéologique entre les partis, devenus désormais des professionnels du pouvoir, et l’orienter davantage vers la solution des problèmes concrets des gens.

La constatation des énormes difficultés auxquelles ils doivent faire face les a stimulés à créer des réseaux internationaux qui servent à la fois à échanger leurs expériences et à constituer des alliances qui renforcent leur pouvoir de négociation avec les instances centralistes et autoritaires. Le Global local forum est un des réseaux les plus actifs et est en train de stimuler, avec d’autres, la réflexion sur le changement qui est ressenti de plus en plus nécessaire, bien que, pour le moment, les moyens ne soient pas encore clairs.

L’important est que le processus ait été mis en marche et que, désormais, ceux qui travaillent pour le “développement local“ sachent qu’ils sont en plein dans le défi de construire des nouveaux modèles de développement territorial pacifique, équitable, intégré et durable, qui soient alternatifs aux dangereux modèles courants. Leur travail contribue à une vision du développement global non plus basé sur des conflits sanglants entre États nationaux et entre grands pouvoirs transversaux. Leur vison, au contraire, est la construction d’un grand réseau mondial de sociétés locales, qui ont su obtenir des sociétés nationales les pouvoirs et les ressources pour promouvoir des échanges réciproquement avantageux et convergeant vers la recherche, à niveau planétaire, du bien commun et de l’harmonie avec l’environnement. Cela peut apparaître une utopie et, de fait, rien ne garantit l’évolution dans cette direction. Au contraire, les tendances destructives sont de plus en plus fortes et arrivent à profiter même des crises qu’elles provoquent pour se renfoncer ultérieurement. Mais, quelle que soit l’évolution, l’important est que l’engagement éthique et politique des personnes qui désirent le changement trouve des espaces de sens et d’espoir. Et certainement le développement local leur offre ces espaces.