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Les outils de la régionalisation, par Jean-Paul BACHY


À l'occasion du séminaire sur la régionalisation organisé à Bamako, les 23 et 24 mars 2015, le président de la Région française Champagne-Ardennes, Jean-Paul BACHY, a témoigné de son expérience et a développé le thème des outils de la régionalisation dont il a dressé un panorama très complet.

Aucune collectivité ne peut agir sans moyens. C’est une évidence pour tout le monde. Mais le problème n’est pas seulement technique. Il est surtout politique. Le problème n’est pas non plus lié à la taille des régions. Ce n’est pas parce qu’une région a un territoire plus vaste qu’elle est, pour autant, plus forte. La réforme de la carte des territoires des régions récemment introduite par le gouvernement français comme un élément essentiel de l’acte III de la décentralisation est, à cet égard,  une mystification. Le débat sur les outils et les moyens de la décentralisation est beaucoup plus large. Il peut se structurer autour de 5 grands thèmes :

-       Les outils budgétaires et financiers

-       Les outils du développement économique et de l’aménagement du territoire

-       Les modes de gestion

-       Les ressources humaines

-       Les outils d’évaluation et de contrôle démocratique.

I  - Les outils budgétaires et financiers

Les régions tirent-elles leurs ressources d’une fiscalité qui leur est propre, ou des dotations que leur donne l’Etat ? C’est la question de fond. On ne peut, à mon sens, parler de vraie décentralisation, si les assemblées territoriales ne disposent pas de l’autonomie fiscale. C’est la responsabilité essentielle des élus que de définir eux-mêmes les ressources qu’ils prélèvent, pour satisfaire les besoins exprimés par les populations. Telle est bien la difficulté de leur mission. Comment la fiscalité est-elle construite, quelles sont les bases d’imposition et les critères de leur répartition ? C’est tout l’enjeu. L’autonomie a ses contreparties. Car il existe des territoires riches et des territoires pauvres. Le potentiel imposable, des uns et des autres, peut être fort différent et les inégalités risquent de se creuser. Où va-t-on trouver les compensations ? En Allemagne, il existe un système d’écrêtement entre les länders. Ceux dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne reversent aux plus pauvres une part de leur excédent. L’Etat peut aussi mettre en place des systèmes de péréquation. Le Ministre Michel Delebarre avait instauré, à une certaine époque, une dotation de ce type entre les villes françaises.

L’autre logique est celle des dotations. Depuis 2010, la loi française a instauré un système qui prive les régions de toute autonomie fiscale. 95 % de leur budget est basé sur des dotations diverses venant de l’Etat. Cela les rend très vulnérables sur le plan financier. La situation actuelle des régions françaises est d’autant plus douloureuse que les dotations ont fortement baissé ces dernières années. La loi de 2010 était inspirée par Nicolas Sarkozy, dont chacun sait qu’il n’est pas un avocat de la décentralisation. Force est de constater que l’actuel gouvernement n’a pas corrigé la tendance. Le résultat est là : quand on compare la France et l’Allemagne, en rapportant sommairement le budget des régions à l’importance de leur population, on peut dire qu’en France, chaque région redistribue à chaque habitant moins de 300 € par an, les länders 10 fois plus !

Toutes les formules intermédiaires sont évidemment possibles. L’autonomie fiscale n’est jamais acquise. Car l’Etat central a toujours du mal à renoncer à ses propres ressources, pour les confier aux élus des territoires. Pour organiser un système fiscal juste, il faut aussi s’en donner les moyens. S’agissant du Mali, voire d’autres pays africains, on en est encore loin. Comment instaurer, par exemple, un impôt foncier performant, s’il n’y a pas de cadastre, et si les bases d’imposition sont aléatoires … ? Mettre de l’ordre dans le système fiscal demande du temps … et du courage politique. On ne peut donc imaginer au Mali qu’une évolution progressive du financement des régions, en passant, par étapes, d’un système de dotations, garantissant une solidarité territoriale, et un soutien plus marqué aux régions les plus pauvres, à une prise d’autonomie, basée sur une fiscalité locale dont les taux sont fixés souverainement par les élus. Il s’agit, clairement, d’un choix politique.

II – Les outils du développement économique et de l’aménagement du territoire

Il existe, sur ce point, en Europe, une grande diversité de pratiques et de dispositifs. Pour rester simple, je me limiterai à deux exemples : les systèmes de contractualisation, les agences de développement. Depuis les années 90, la France a mis en place un système qui présente beaucoup d’avantages : celui des contrats de plan pluri-annuels. Chaque région doit, pour une période déterminée (4 ans, 5 ans…) négocier avec l’Etat ses grandes priorités dans tous les domaines : économie, infrastructures, enseignement supérieur, aménagement du territoire, action culturelle… etc. Ces priorités s’inscrivent évidemment dans le cadre des orientations générales de la politique gouvernementale. Ce modèle présente plusieurs atouts : bonne articulation des choix entre le niveau territorial et le niveau national, responsabilisation des élus, lisibilité des objectifs, recherche de consensus, soutien à l’investissement… Les sommes inscrites au contrat de plan sont mobilisées à part égale par le budget de l’Etat et celui des régions. Tout dépend cependant de la clarté des règles du jeu. Lorsque 95 % des ressources des régions sont dépendantes de l’Etat, comme c’est le cas aujourd’hui en France, et qu’elles ne disposent plus d’une quelconque autonomie fiscale, le jeu est faussé. Tout se passe, en effet, comme si l’Etat recyclait lui-même ses propres ressources.

L’exercice de la contractualisation garde cependant plus d’intérêts que d’inconvénients. Il peut aussi se mettre en place aux niveaux inférieurs. C’est-à-dire entre les régions et les collectivités de base (villes, territoires ruraux…). La concrétisation des projets locaux se trouve facilitée par l’appui de la région. Il en résulte une meilleure dynamique et plus de cohérence dans l’aménagement des territoires, un dialogue permanent entre les élus, utile à la démocratie. Principalement centrée sur l’investissement, la contractualisation peut aussi comporter des crédits de fonctionnement, pour soutenir, par exemple, certains acteurs de la société civile (associations, acteurs culturels, actions éducatives…) ou de l’économie locale.

Parmi les différents soutiens que les élus des régions françaises peuvent apporter à leurs collègues du Sud, notamment au Mali, les transferts de savoir-faire et les bonnes pratiques liées à cet exercice de la contractualisation représentent sans doute l’un des domaines les plus utiles et les plus féconds. Ce peut être un thème central pour de futurs séminaires ou sessions de formation du Global Local Forum, ou de l’AIRF.

Beaucoup de régions, en Europe comme en Afrique, ont jugé bon de se doter d’agences de développement. Leur rôle et leur mode d’organisation peuvent être très différents. On retrouve cependant partout un certain nombre de principes.

Le premier de ces principes est celui de la transversalité. On ne peut parler de développement d’un territoire, que si tous ses acteurs sont mis en capacité de travailler ensemble. Les agences de développement sont des lieux de coopération au quotidien entre les élus locaux, les entreprises et les représentants des milieux professionnels. C’est ce qui leur donne à la fois leur représentativité, et leur opérationnalité. Un second avantage de ce type de structure est leur grande souplesse. Ce sont des structures polyvalentes qui permettent à la fois d’aborder les questions de planification, de soutien à l’investissement, et à la création d’activité, les problèmes de formation. Cette globalisation des approches est une des clés de l’efficacité. Troisième intérêt de ces agences : la proximité. Limitées à un ressort territorial bien défini, elles permettent de structurer le dialogue entre les acteurs, de rester en contact avec les réalités du terrain, et les préoccupations des populations locales.

Deux conditions sont nécessaires à leur réussite :

-       Un bon équilibre est à trouver entre la nécessaire autonomie dont elles doivent disposer et la mise en œuvre des grands choix de politique d’aménagement du territoire, décidés par le gouvernement central.

-       Elles doivent être dotées de moyens de fonctionnement et de compétences suffisantes pour être crédibles. Sans un appui venant de l’Etat, elles risquent d’être paralysées. Mais ce n’est pas parce que sans l’Etat, elles ne peuvent rien faire qu’elles doivent être sous tutelle. Elles doivent donc se doter d’outils de gouvernance élus émanant du territoire, et non du pouvoir central.

III – Les modes de gestion

La mise en œuvre des politiques publiques peut se concevoir de différentes manières.

-       Dans tous les domaines où la loi donne aux régions, une compétence obligatoire, il est assez logique, que le mode d’organisation le plus approprié soit celui de la régie directe.

-       Mais on peut aussi concevoir une délégation totale ou partielle du service public. Ce système est couramment pratiqué par les communes (gestion de l’eau, des déchets, de l’éclairage public…). Il peut l’être aussi pour les régions. Si, en France, la loi donne aux régions la compétence de gestion du transport ferroviaire passagers, ce sont des opérateurs techniques extérieurs (en l’occurrence, le plus souvent, la SNCF) qui mettent en œuvre les services assurés quotidiennement aux voyageurs, selon les consignes et orientations fixées par les exécutifs des régions. Le plan de desserte et ses conditions de mise en œuvre font l’objet d’une convention pluriannuelle, fixant les obligations de chacun : nombre de dessertes, tarifications, …

-       En matière d’investissement, la formule PPP (partenariat public/privé) est de plus en plus utilisée. Car elle présente plusieurs avantages. Quand la collectivité régionale n’a pas les moyens financiers suffisants pour investir, c’est une entreprise privée qui se substitue à elle, en échange d’un droit d’exploitation, garantissant à l’entreprise un amortissement et un retour sur investissement propres à susciter son intérêt. La formule est un puissant facteur d’amélioration de l’investissement et de la modernisation des territoires, qui peut s’avérer très utile, quand les collectivités ne disposent pas de moyens suffisants.

La technique du PPP reste cependant délicate à utiliser. Car elle nécessite de la part de la collectivité, commune ou région, de prendre toutes les garanties juridiques nécessaires pour se couvrir, face aux abus de pouvoir ou non respect des engagements pris, par les entreprises privées contractantes. Les PPP sont un domaine où le transfert d’expertise venant de collectivités européennes en particulier françaises peut être le plus utile.

IV – La ressource humaine

La ressource humaine est pour les régions une dimension particulièrement importante. Car tout autant que les moyens financiers, disposer de personnels compétents pour assurer la gestion quotidienne est une des clés de l’autonomie et de l’autorité régionale. On ne dira jamais assez à quel point l’une des forces des collectivités territoriales françaises est la qualité de leur administration. L’existence d’une Fonction publique territoriale recrutée au même niveau et selon les mêmes principes que la Fonction publique de l’Etat est un gage de stabilité et de rigueur, essentiel. A la différence de la tradition anglo-saxonne, notamment américaine qui systématise le « spoil system », les fonctionnaires territoriaux français sont assurés d’une sécurité d’emploi et d’un statut qui leur donnent une totale indépendance par rapport au pouvoir politique. Les partis au pouvoir peuvent changer ; les fonctionnaires restent en poste (à l’exception des plus hauts cadres directement liés à l’exécutif). Le recrutement est assuré par voie de concours et le cursus de carrière est lié à l’ancienneté et à l’évolution de la qualification et de la manière de servir. Il existe, bien sûr, un lien étroit entre les élus et leurs administrations. Au quotidien, les fonctionnaires territoriaux  instruisent les dossiers, préparent les décisions, puis les exécutent et les mettent en œuvre, en fonction des directives données par les élus. Car ce sont les élus qui disposent de la légitimité que leur donne le suffrage universel. C’est l’équilibre des pouvoirs entre les uns et les autres qui est la garantie de la bonne qualité de la gestion publique.

Chacun mesure à quel point ce système, qui a aussi ses limites et ses imperfections, peut présenter des avantages. Former de bons cadres territoriaux, créer pour cela des écoles performantes, est un des domaines où l’expérience des collectivités et l’apport de la coopération française peuvent être les plus utiles. Et c’est un des champs d’intervention où la transmission des savoir-faire d’anciens élus ou de cadres territoriaux français peut être la plus féconde. Je suis, bien sûr, avec d’autres, prêts à en discuter avec vous. Car sans résoudre ce problème de l’amélioration des capacités locales, il est illusoire de parler de décentralisation et de régionalisation réussies, au Mali, comme dans d’autres pays d’Afrique.

V – Suivi, évaluation et contrôle démocratique

Le levier essentiel de toute démocratie est la sanction du suffrage universel. C’est l’outil de contrôle des politiques publiques le plus clair et le plus efficace qui soit. Mais l’organisation des régions peut aussi comporter des dispositifs, assurant l’ouverture vers la société civile. En France, un comité économique et social, représentatif des différents acteurs du territoire a ainsi été mis en place, par la loi, aux côtés du Conseil régional, instance politique, élue au suffrage universel. Afin de tenir compte de l’émergence des préoccupations liées à l’évolution du climat, à la préservation de la diversité, à la lutte contre les pollutions, la compétence de ces instances a été récemment étendue aux questions environnementales. Les Conseils Economiques, Sociaux et Environnementaux des Régions (CESER) comportent 3 collèges : représentants des employeurs, représentants des salariés, et divers (monde associatif, universités, consommateurs, monde rural…). Les CESER sont obligatoirement amenés à émettre un avis sur les actes les plus importants de la vie régionale (vote du budget, par exemple) et à se saisir de tout sujet d’intérêt général. Si leur rôle n’est que consultatif, les CESER peuvent jouer un rôle très important de proposition et d’évaluation sur les orientations de la politique régionale.

En dehors des CESER, rendus obligatoires par la loi partout et dans toutes les régions, certaines d’entre elles peuvent, de leur propre initiative, mettre en place des dispositifs spécifiques, en vue d’associer plus étroitement les citoyens aux décisions. Le Conseil Régional de Champagne-Ardenne que je préside, a ainsi pris différentes initiatives :

-       Réunions publiques de compte-rendu de mandat. Annoncées par voie de presse, ces réunions, ouvertes à tous les citoyens qui le souhaitent, sont organisées tous les ans, dans la période qui précède le vote du budget. Elles permettent aux élus de répondre en direct aux interpellations du public, et d’expliquer leurs choix. Ce dialogue direct entre le président, avec son exécutif et la population, suscite une mobilisation inégale, selon les contextes locaux (4 réunions sont programmées sur le territoire de la région), mais est fort apprécié.

-       Mise en place de comités d’usagers des chemins de fer. Le transport public « voyageurs » est une des compétences lourdes des régions françaises, en lien avec l’opérateur technique qu’est la SNCF. Le but des réunions organisées en Champagne-Ardenne est de faire régulièrement le point sous forme, là aussi, de réunions ouvertes au public sur les conditions de desserte de chacun des grands axes ferroviaires de la région : confort et régularité des trains, tarifs, horaires…etc.

-       Consultation de la population. Afin d’évaluer l’impact et les dysfonctionnements éventuels de la politique menée en direction de la jeunesse (éducation, formation, mobilité internationale, sports, accès à la culture…), le Conseil Régional, avec l’appui des organisations de jeunesse, a lancé, il y a 2 ans, un ensemble de débats, au plus près du terrain, pour recueillir les critiques et propositions des jeunes (16/25 ans). Plusieurs centaines de jeunes ont participé aux débats. Les synthèses réalisées ont permis d’infléchir significativement un certain nombre de dispositifs.

-       Dans la foulée de cette consultation, le Conseil Régional vient de lancer un laboratoire de l’innovation. Son but est de pousser à la mise en œuvre de formes de management interne, entre les différents services du Conseil Régional, plus transversaux et plus participatifs. Il est aussi de faciliter la saisine directe, par les citoyens, des administrations et des élus du Conseil Régional. Un bilan de l’action du laboratoire est prévu chaque année.

Pour donner leur plein effet, il est clair que toutes ces initiatives doivent être menées en toute transparence et de bonne foi. Il n’est pas toujours facile à des élus de s’exposer à la critique. Mais « jouer le jeu » est toujours une attitude qu’apprécie la population. Rien n’est pire que d’être en porte à faux et de se couper par rapport aux citoyens. Et l’absence de dialogue génère des risques politiques plus graves, à moyen terme, qu’un échange direct, qui permet de prendre conscience à temps et en amont, des dysfonctionnements.

Le fait que le président de l’exécutif assiste régulièrement aux assemblées plénières du CESER est aussi un gage de respect vis-à-vis des partenaires sociaux, qui facilite les consensus. Lorsque les choix proposés par l’exécutif sont approuvés par le CESER, ils ont évidement une légitimité et un poids bien supérieurs.

Conclusion

L’ensemble de ce qui vient d’être décrit, parmi les outils de la mise en œuvre des politiques régionales en France, ne peut être considéré comme un « modèle » transposable à d’autres contextes. Depuis la décolonisation, le Mali et les autres pays d’Afrique se sont beaucoup inspirés des schémas d’organisation de l’administration française. Mais les spécificités subsistent (rôle des chefs traditionnels, par exemple). Il faut en tenir le plus grand compte. Ce n’est cependant pas un hasard si la décentralisation et la régionalisation sont à l’ordre du jour partout. La réflexion engagée en France, mais aussi au Maroc, et dans beaucoup de pays du continent africain crée les opportunités de dialogue et d’échanges d’expériences d’autant plus intéressantes qu’ils contribuent à la mise en place de modes de gouvernance innovants, facilitant le développement économique et la réconciliation nationale. Les succès, mais aussi les limites ou les échecs des démarches menées en France depuis les années 80, sont, de ce point de vue, très riches d’enseignement. Tel est le sens de la contribution que je souhaitais vous apporter aujourd’hui.

Jean-Paul BACHY 

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